9月9日，广州市发改委发布了《广州市产业用地指南（2013版）》，其中的《限制/禁止用地项目目录》涉及34个行业大类项目，被外界评论为史上最严。其中规定，用地规模较大但产值较低、不利于产业机构优化的项目将被限制用地，资源消耗大、污染环境、工艺技术需要淘汰的产业项目将被禁止用地。

　　“广州已经处于用地指标非常紧张的状态，土地资源在未来十几年里就将消耗完。”广州市社会科学院科研处处长彭澎表示，在土地资源紧缺的前提下，广州提出了新型城市化的战略，这就要求经济、城市发展必须与土地规划实现“三规合一”。

　　广州市国土房管局局长李俊夫也在近日指出，全国12个人口超千万的城市中广州可用平地资源结构比重在是最低的，出台支持现代产业发展的差别化供地政策，就是要发挥土地杠杆作用，推动供地结构向节地、高效的现代产业倾斜，以更少的土地消耗承载更大规模的增长。

　　34个行业被限用地

　　据了解，《限制/禁止用地项目目录》共涉及食品饮料、烟草、纺织、制革、造纸印刷、石油化工、医药制造、化学原料及制品、化学纤维制造、橡胶和塑料制品、冶金压延加工、金属制品、通用和专用设备、电气机械和器材制造、电力生产、房地产、公共设施管理、文体娱乐业等34个行业大类项目。限制用地项目原则上不予审批，禁止用地项目一律不予审批。

　　其中，限制用地的项目目录包括：不符合行业准入条件、不利于产业结构优化升级、用地规模较大但产值较低、工艺技术落后、目前产业发展已趋饱和的工业项目用地；用地规模过大的基础设施项目用地；目前已趋饱和或者用地规模过大的社会事业项目用地。

　　而不符合有关法律法规规定、资源消耗巨大、污染环境、不具备安全生产条件、工艺技术需要淘汰的产业项目用地则在禁止用地之列。

　　《指南》还制定了单独供地产业目录，实行差别化供应，不在目录之列的项目一律要进工厂和工业园区。据了解，这在全国范围内尚属首例。

　　工业项目用地新增的科技率、土地产出率和产值能耗的三项后评估指标也属创新之举。未来广州的工业土地出让合同将约定，无法达到评估要求的项目会被罚款、限制再次供地等，以此引导工业项目转型升级，提高项目科技水平。

　　同策咨询研究中心总监张宏伟认为，作为南方最开放的城市之一，在过去两年经历国内外复杂的市场环境后，广州的产业升级势在必行。“产业升级反映到土地市场，就是土地要集约利用，增加单位土地的产值，提高土地利用效率。”广州市社科院发布的《广州经济蓝皮书》显示，广州人均占有平地资源仅高于深圳，是全国人地矛盾最尖锐的城市之一。广州未来可新增用于城市建设的平地资源总量约600平方公里，土地储备规模和出让收入只有京、沪的1/3左右，在全国大中城市中排名在第15位左右，与广州的经济实力不完全匹配。

　　有分析指出，按照最近10年的年均土地消耗速度，不到2015年，广州市建设用地总规模将超过国家确定的2020年1772平方公里建设用地规模控制线。即便国家允许广州使用，不到15年，也将消耗完600平方公里可用的平地资源。而广州目前全市的土地利用强度已达23.4%，距离国际通行30%的城市生态宜居警戒线只有6.6个百分点。土地产出率低也是一个严峻问题，2012年广州全市土地产出率相当于香港的1/8，新加坡1/6，单位土地经济产值只有深圳的20%。

　　彭澎也表示，土地资源紧张、利用效率低是《指南》出台的现实背景。“新增土地要满足集约、节约的要求，土地规划也必须结合产业、城市发展规划。”他指出，广州正在推进国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划与城乡规划的“三规合一”，希望通过统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局，保护耕地资源以促进节约集约用地，确保国家、省、市重要发展片区、重点发展项目顺利落地实施，保障经济、社会、环境协调发展。《指南》正是其中一方面的内容。

　　李俊夫在近日的一次媒体采访中强调，编制了产业用地指南，各行各业用地都有量化标准，不再是用地单位要多少地就给多少，而是用国内最先进的标准来量化。“那些落后、低效、污染的项目进不来了。对符合广州城市发展战略的现代产业，我们优先供地，这就使得广州的转型有了保障、有了动力。”

　　禁止工业用地建住宅

　　《指南》提出，广州将鼓励建设战略性新兴产业基地和高新技术产业基地，优先保障一类工业用地土地供给，但不得改变用途作为商业经营性土地使用。而且，工业项目所需行政办公及生活服务设施用地面积不得大于项目总用地面积的7%，严禁在工业用地范围内建设成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心。

　　“这是防止企业打擦边球，利用工业用地开发可售型物业或其他建筑，企图为产业用地提供更多的发展空间。”张宏伟如此认为。

　　据记者了解，关于工业用地范围禁止建住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心的规定，在《广州市产业用地指南（2009年版）》中已有提及，但实际执行情况并不乐观。广州科学城内，工业用地上盖住宅、写字楼、商铺的项目比比皆是。例如，广州的重大文化项目——广东国家音乐产业基地飞晟园区内便建设了商铺、公寓、独栋写字楼等，并对外出售。而占地超过10万平方米的广州国际数据中心，除了数据研发中心，还规划了部分商业公寓、住宅以及写字楼项目用于出售。

　　另一方面，国土部门还通过为企业定向供应商住用地的方式，规避法规的限制。例如，2009年出让的开发区LGPQ-A2-2住宅用地便设定了诸多条件限制，最后由广州开发区工业发展集团有限公司竞得。虽然约定房屋建成后只租不卖，且仅限该区域总部企业使用，但最终能否严格兼管仍存疑问。位于天河区的广氮住宅地块AT06070509、AT06070511，要求竞投开发商须是拥有石油化工国家综合甲级设计资质的高新技术企业，而地块所建房屋不能预售，也就是在全部住宅楼建好拿了房产证后才能对外销售。最终，这两块地被中石化所竞得。

　　在彭澎看来，工业用地建商住产品的行为屡禁不止，是因为大型工业项目本身存在对居住、服务等配套的刚性需求，但“应该在土地供应时就做好配套的规划，而不是让企业打着建设配套的旗号，擅自改变用地性质。”他认为，禁止工业用地建设商住产品应该从前期规划的源头控制，即便获批更改功能也应严格审批手续和加大查处力度。